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社科院:多头管理成不动产登记条例拦路虎

作者: 来源: 时间:2020-11-01

  多头管理成不动产登记条例拦路虎

  “我国的不动产登记无法和物权法相配合,不能达到为物权提供统一法律根据的要求。因为在我国现实中不仅仅是多部门登记,而且还是多级别登记。”

  法治周末实习生 沈佳苗

  法治周末记者 戴蕾蕾

  备受关注的《不动产登记暂行条例》即将揭开面纱。

  7月30日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,讨论《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”),决定向社会公开征求意见。会议决定,按照立法程序要求,将征求意见稿向社会公开征求意见,之后再推进相关法律修改工作。

  今年6月,《不动产登记条例草案》(专家意见稿)提交给国土资源部作政策参考。对于呼之欲出的《不动产登记暂行条例》,外界一直抱有很大的期待。一旦不动产登记开始实施,是否意味着官员的房产将无处遁形?而不动产登记是否对于抑制房价也有一定的作用?

  带着这些问题,法治周末记者专访了《不动产登记条例草案》(专家意见稿)的起草人之一——中国社会科学院法学研究所民法室主任孙宪忠教授。

  管理混乱的多部门、多级别登记

  法治周末:不动产统一登记条例出台的背景是什么?

  孙宪忠:简要地说,根据我国物权法第10条第2款的规定,我国应建立统一的不动产登记制度。这就是制定统一的不动产登记的根据。

  法治周末:我们应该如何理解不动产登记法?

  孙宪忠:不动产登记为当事人的物权提供法律根据。不动产登记是物权法规定的“物权公示”的一种重要方式,它把不动产物权记载在国家设立的不动产登记簿上,如遇争议,不论是司法机关还是一般人都能够很方便地从不动产登记簿的记载来确定权利和保护权利。

  “不动产登记法”实质上就是一部程序法,规定人们可以提出哪些不动产登记申请、申请如何提出、由谁负责登记、信息记载在哪、灭失的不动产物权如何登记等事项。

  法治周末:您如何评价目前的不动产登记制度?

  孙宪忠:我国的不动产登记的现实情况和物权法的要求差距很大。1995年我回国以后在这一方面做了一些相关调研工作,发现我国的不动产登记无法和物权法相配合,不能达到为物权提供统一法律根据的要求。因为在我国现实中不仅仅是多部门登记,而且还是多级别登记。不动产登记由四至五个登记部门,土地、房屋、林业、农业、海洋等部门都有权力进行自己领域的登记工作,另外还有些部门虽然没有获得授权但是也开展了自己领域的不动产登记。所以登记总共有八九个部门。此外,按照土地管理法等法律的规定,登记可以在市县一级政府进行,也可以到省级政府甚至到中央政府设立的土地管理部门去登记。这种登记属于乱开天窗,无法提供统一的不动产物权法律根据。

  登记机构发给当事人的权属证书也是五花八门,如房产证、房屋所有权证、房地产权证、房地产证等。

  这样的登记制度给不动产的法律实践带来极大隐患。举个例子来说,在我国如果需要对不动产进行抵押,在没有建筑物时必须在土地部门进行设立抵押权的登记;在有了建筑物时必须在房地产管理部门办理抵押登记。但是现实生活中,开发商先拿到地权,其抵押时在土地管理部门登记;以后开始建设了,需要做抵押时必须在房地产管理部门登记。这样土地和建筑物的抵押是分开登记的。但是法律又规定,实现抵押权时,土地和建筑物不可以分离。这时候,势必出现两个抵押权人的权利都受法律保护但是都无法实现这个严重的局面。

  也就是因为这样,我在很早就提出了“不动产登记五统一原则”,即统一立法、统一登记的法律效果、统一程序、统一登记机关、统一登记簿和权属文书。

  “统一”是最大亮点

  法治周末:您认为在《不动产登记暂行条例》(征求意见稿)中有哪些亮点?

  孙宪忠:“征求意见稿”最大的亮点是“统一”,要建立统一的登记制度。“统一”有四点涵义:首先是统一登记的部门,按照立法逐渐把各个登记部门统一起来,这样才符合物权法的要求,才能达到保证交易安全的目标,这是最基本的;第二,在统一登记机构之后,还需建立统一的登记程序;第三是统一权属证书、不动产登记簿,统一登记的基本信息;第四是立法的统一,需要与物权法这部基本性的法律相配合。

  法治周末:此次《不动产登记暂行条例》向社会公开征求意见时,值得注意的一句话是“已经发放的权属证书继续有效、已经依法享有的不动产权利不因登记机构和程序的改变而受影响”,这句话应该如何理解?

  孙宪忠:民事权利自古以来都是有持久性的,对既往已经发生的合法权利,无论是什么法律都是承认的。登记条例只是确定保护的手段,并不会改变不动产的权属。

  法治周末:2013年11月下旬,国务院确定由国土资源部负责指导监督全国不动产统一登记。但目前有说法称,我国的不动产登记局不应设在国土资源部内部,局限于地籍管理司,应设立独立的中华人民共和国不动产登记局(署)。如此,才能改变不动产登记向行政管理倾斜的状况,更好地回归其本意。您怎么看?

  孙宪忠:建立一个具有效力的不动产登记机关,我认为这个要求很正当。世界上很多国家的不动产登记机关都是法院,所以在起草物权法时,我们曾经建议采取法院登记的模式。但是法院的同志说,法院人少事多,无法开展不动产登记的工作。现在国家考虑将不动产登记机构设立在和地籍相配合的部门,这是比较妥当的做法。目前已经建立了不动产登记局,从属于国土资源部。当然我们还是希望不动产登记局拥有足够的独立性和相关法律资格。

  不动产登记和反腐败无关

  法治周末:不动产统一登记条例的出台,和目前的反腐败是否有关系?条例里面提及的“以人查房”应该如何正确地理解?

  孙宪忠:不动产登记和反腐败没有关系。第一,反腐败是国家阳光法案制度的一个组成部分,登记在民法上是对权利人的保护。阳光法案要求干部公布财产,但不会要求老百姓也公布财务状况。第二,通过不动产登记来实现反腐不可能,因为对不动产登记时只需要确认登记申请人和其相关法律上的材料是否充足。比如一个老百姓持有房屋购买合同来登记,他的签名、身份证等相关材料都是真实有效的,从法律上来说就应该将其纳入产权登记。我们无法确认其是否为国家公职人员的亲属,登记机关职能是查询其身份信息的真实性。从这个角度就可以很容易地发现这两者的出发点不一致。

  不动产登记法规是涉及交易安全的一个保障,只有在交易的许可下才可以查询,不涉及交易的不能查。对于反腐来讲,官员无论登记在哪里,有关部门都可以去查,而在一般老百姓的交易中就不能这样做。不动产登记条例许可查询的是权利人或利害关系人,并不是谁都可以查询。

  法治周末:有人说不动产登记条例的出台是为了平抑房价、为开征房产税做准备,您怎样看?

  孙宪忠:不动产统一登记与房产税的征收没有直接的关系。比如一个人有10套房屋,但是登记在不同人的名义下,对其征收高税是不可能的,因为征收的对象只能是登记簿上的登记人。

  将有多部法律需要修订

  法治周末:不动产统一登记条例在起草的过程中,遇到最大困难是什么?

  孙宪忠:最大的困难就是我国一直以来对不动产的登记是多部门和多级别登记。现在多级别登记问题已经解决了,多部门登记问题没有解决。每个登记部门都有很多工作人员,如何将这些人员妥善安置是个问题。该项工作应该由上层牵头做统一工作。

  法治周末:不动产统一登记条例出台后,将会涉及哪些法规的修订?

  孙宪忠:需要修订的法律数量非常大,会涉及多部法律。比如城市房地产管理法、土地管理法、土地法、海洋法、渔业法、矿产资源法等法律。

  法治周末:随着征求意见稿向社会公开征求意见以及随后推进相关法律修改工作,明晰产权、保护公民财产权的要求,将进一步“倒逼”我国不动产管理制度改革和创新。您怎么看“倒逼”这个问题?

  孙宪忠:总的来讲,能启动不动产统一登记的工作就是进步,统一的过程中会有很多的问题,未来还有很长的路要走。

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